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A política orçamental como instrumento anticíclico
as contas públicas: a redução das receitas segunda forma de actuação estabilizadora, resse público, podendo traduzir-se por des- provenientes dos impostos induzidos pelo foi de há muito promovida a instrumento perdício ou distorções na despesa pública Nnacional, ao mesmo tempo que rendimento e o aumento das despesas em anticíclico. Estas implicam, por outro lado, por infl uência de grupos de interesse (este
subsídios, designadamente de desemprego, alterações activas nas políticas de base que facto é reconhecido designadamente nos pa- afectam os gastos do Estado, as transferências íses emergentes). O primeiro argumento é via deste último que podemos esperar um e os impostos, e que foram estruturadas por apenas aceitável em recessões muito breves, apresentava no capítulo 5 uma análise com efeito de atenuação da queda da procura outras razões (politicas, sociais ou outras), o título “Fiscal policy as a countercyclical diferentes do motivo-estabilização.
tância que envolva gestão do orçamento de tool” onde se procura responder à questão Os cépticos relativamente à utilização destas Estado e não especifi camente a propósito “pode a politica orçamental discricionária sujeito a “lags” e tem um papel imediato políticas opõem-se na base de um conjunto estimular com o sucesso o produto?” (196).
nas recessões, funcionando sem qualquer de argumentos que vão desde a inabilidade Um argumento mais forte relaciona-se com O principal resultado pode resumir-se no actividade deliberada das autoridades. A sua um efeito de evicção decorrente da abertura seguinte. “A nova evidência aqui apresen- força no entanto dependerá da dimensão tempo e direcção adequados até às possíveis das economias ao exterior. Na verdade, a tada…indica que os efeitos de um estímu- e da progressividade do sistema fi scal, e da implicações na manutenção da sustentabili- política orçamental expansionista pode reve- lo orçamental podem ser positivos, embora lar-se menos efectiva nestas circunstâncias, modestos” (159). Ou, noutros termos, “A em relação àquele subsídio. Neste sentido, A inabilidade dos governos pode ter como podendo uma parte signifi cativa do estímulo evidência empírica sugere que os estímulos consequência que o estímulo fi scal produza dirigir-se para importações limitando assim orçamentais discricionários têm um efeito trade-off entre aumento da estabilidade pro- os efeitos esperados com atraso, infl uen- os seus efeitos. Esta difi culdade pode todavia moderadamente positivo no crescimento porcionado por uma estrutura do estado de ciando a economia já noutra fase do ciclo ser superada em duas circunstâncias: pela do produto nas economias avançadas” maior dimensão e a efi ciência da economia económico, eventualmente expansionista, escolha de medidas com carácter fortemente (160), podendo ser ainda mais restritos nas selectivo em favor das actividade e sectores Em qualquer caso, tendo em geral os estabili- uma tendência pró-cíclica. Por outro lado, as que se possa formar em torno da dívida.
zadores automáticos potência limitada, a utili- medidas de estímulo fi scal nem sempre são e pela coordenação das políticas quando a zação de politicas orçamentais discricionárias, fáceis de dirigir para o alvo desejado do inte- recessão adquire um carácter internacional.
discussão sobre a questão se tem alongado DIMENSÃO E DISTRIBUIÇÃO NO TEMPO DOS PACOTES ORÇAMENTAIS
empresas e particulares anteciparem a ne- colocar-se da seguinte forma: De um lado, a cessidade futura de aumentos de impostos O quadro em anexo apresenta a dimensão e a distribuição no tempo das medidas orçamentais para fazer face ao agravamento do défi ce de carácter discricionário que foram sendo adoptadas para enfrentar a crise na área do euro de impostos, transferências e gastos públicos acordo com as estimativas da OCDE para o período 2008-2010. Em geral os impactos fi nanceiros levados a reduzir desde já o investimento das medidas orçamentais estão repartidos entre a despesa pública e a receita fi scal com uma opor às fl utuações da actividade económica. concentração muito elevada no ano de 2009.
Do outro, os que sustentam que as acções No caso de Portugal, o pacote de estímulo orçamental aprovado em Dezembro de 2008 concentrou ambiente recessivo, o mais provável é que da política orçamental são geralmente as suas medidas no investimento público, na ajuda às empresas à exportação bem como no apoio a preocupação dos agentes se centre no inefi cientes, podendo agravar as situações ao emprego e protecção social. De acordo com as estimativas realizadas o seu efeito conjunto so- bre o défi ce elevar-se-á a 0,8% do PIB em 2009, embora neste valor não esteja incluído o impacto de por razões de “lags” temporais ou criar dis- outras medidas tomadas na segunda metade de 2008 e no orçamento de Estado de 2009, as quais torções prejudiciais. No primeiro caso, estão o futuro. No momento da intervenção ci- poderão cifrar-se em 0,4% do PIB, bem como o efeito de outras anunciadas mais recentemente.
os economistas de orientação keynesiana e rúrgica é provável que o doente esteja mais Efeito líquido no saldo orçamental (2008-2010)
Distribuição no período 2008-2010
alguns neoclássicos moderados, no segundo preocupado com o sucesso da operação do em % do PIB de 2008
em % do efeito líquido
encontram-se muitos economistas da escola clássica, sendo que estes têm dominado o Alemanha
Em particular, considera-se que, mesmo no Áustria
Bélgica
pações dos agentes económicos quanto à 1. O debate
Finlândia
sustentabilidade das fi nanças públicas têm tendência para pressionar os mercados ao sentido estabilizador de duas maneiras. Em aumento mais ou menos rápido do prémio primeiro lugar de maneira passiva, deixando de risco sobre os instrumentos da dívida Luxemburgo
pública. Também este factor tenderá, mais Países Baixos
Portugal
provavelmente, a exercer uma maior infl u- aos sistemas de tributação e de despesa Reino Unido
ência depois de iniciada a retoma do que pública. Quando a actividade económica se quando a economia se encontra ainda numa reduz dois efeitos se fazem imediatamente situação de cariz essencialmente recessivo.
Nota: Nas despesas inclui-se as medidas orçamentais discricionárias e as estimativas não incluem o impacto das medidas de apoio ao sentir nas contas do Estado, deteriorando sistema fi nanceiro. Fonte: OCDE (Economic Outlook — Interim Report, Março 2009).
Um argumento a favor relaciona-se a lógica JANUS 2010 anuário de relações exteriores Aspectos da conjuntura internacional
Manuel Farto e Henrique Morais
keynesiana de opor a despesa do Estado à SALDO ORÇAMENTAL (% do PIB)
a estas análises. É por isso que sem grandes à concretização de objectivos específi cos e co- espiral recessiva que tende a gerar-se quan- debates os governos acabaram por escolher ordenado a nível europeu; ii) utilizar instru- do a quebra do investimento e/ou consumo mentos de ambos os lados, receita e despesa; e/ou exportações arrastam quebras da pro- riscos que poderiam revelar-se politica e e iii) ser conduzido no quadro de PEC.
dução, do emprego e falências de empresas A arquitectura de um pacote de estímulo que, por sua vez, tendem a provocar novas orçamental, podendo em si ser muito dife- quebras do investimento (pela incerteza e bem ao desconsiderar a teoria económica renciada, não pode prescindir da exigência expectativas pessimistas criadas), ao mesmo dominante. De resto, o próprio Fundo Mo- que as medidas sejam atempadas, sobretudo netário Internacional no “Outlook” de Abril quando já se tinha perdido muito tempo e al- guns países da união como a Alemanha mani- contracção acrescida do consumo. Nestas sustentando no capítulo 3 que “o estímulo festavam ainda dúvidas signifi cativas quanto Fonte: OCDE (Economic Outlook, Março de 2009).
circunstâncias em que as empresas deixam orçamental parece ser particularmente útil à bondade de tais medidas. Uma implemen- de investir e os trabalhadores reduzem o as consequências claras dos mais recentes durante as recessões associadas a crises tação rápida que evite desfasamentos tempo- consumo e em que o Estado da Confi ança desenvolvimentos da teoria económica nesta rais decorrentes de processos de concepção, matéria. Levar ate às ultimas consequências A segunda questão à qual nunca podere- aprovação e execução é indispensável para ta, parece evidente que só do lado da gestão as teses “solidamente” estabelecidas pela mos responder diz respeito às consequên- pública se poderá encontrar uma resposta cias económicas, sociais e políticas se tives- Quanto à duração do estímulo defende-se nas últimas décadas signifi caria não accionar geralmente, como quer a União Europeia, Esta situação é particularmente evidente a politica orçamental discricionária uma vez Nós acreditamos que seriam enormes.
quando a política monetária se revela ela que os resultados da sua implementação ou sobretudo um carácter transitório, tendo própria difi cilmente utilizável, como ocorre seriam ”moderadamente positivos”, como 3. A UE e a politica orçamental
em atenção a sustentabilidade das fi nanças quando a taxa de juro se encontra já a um sustenta o artigo referido do FMI, ou pode- no contexto recessivo
nível muito baixo. O exemplo do Japão, que riam mesmo revelar-se perversos, como têm A adopção de medidas de carácter discricio- permaneceu longos anos com defl ação e nário tem geralmente como objectivo o refor- 5. Conclusão
taxas de juro directoras de zero por cento e, ço dos efeitos gerados pelos estabilizadores O principal resultado teórico da recente mais recentemente, os EUA, em que as taxas automáticos, mas tal pode revelar-se funda- de juro do Fed estão em 0,25% desde Dezem- alemão, foram inicialmente reticentes mas mental em situação de recessão agressiva, discricionária retomou os seus direitos, re- bro de 2008, são elucidativos da “armadilha” embora se deva igualmente reconhecer que a legando para segundo plano a “política eco- em que pode cair a política monetária.
intervenção pública de cariz orçamental. A sua adopção possa ser limitada pela existên- nómica” desenvolvida através da implemen- Um argumento adicional que milita a favor este propósito duas questões nos parecem cia de restrições associadas às perspectivas de tação de regras. As decisões dos diversos da política orçamental discricionária refere- sustentabilidade das fi nanças públicas.
governos em utilizar a politica orçamental se ao facto de algumas despesas pública ou Para os países integrados na EU, o Pacto de discricionária, por vezes de maneira muito transferências, por exemplo, terem efeitos Estabilidade e Crescimento impõe politicas decidida em pacotes de elevados custos, à orçamentais “prudentes” embora alguma revelia dos resultados adquiridos pela teoria A natureza ou talvez melhor a intensidade fl exibilidade seja admitida em circunstancias económica dominante nas últimas décadas, e a duração da recessão, isto é, a força com excepcionais, podendo o défi ce ultrapassar revelaram-se plenamente justifi cadas, evitan- que ela se faz sentir, é talvez um aspecto consequente peso na dívida? Porque “não se do, provavelmente, um desastre económico caso de se estar a enfrentar uma recessão mais determinante na escolha das politicas Na verdade, os políticos manifestaram uma considerada como grave. Neste sentido, in- As políticas de estabilização da conjuntura total desconfi ança em relação à corrente terpretando a crise económica actual como revelaram-se capazes de conter a avalancha instrumentos utilizados. Admitimos, a este dominante na teoria económica sobre esta uma recessão grave, a Comissão Europeia, propósito, que os estímulos orçamentais matéria, assumindo explicitamente que “na promoveu em Novembro de 2008 o “Plano custos desta intervenção não possam e não tenderão a ser tanto mais efi cientes quanto prática a teoria é outra”, compreendendo Europeu de Recuperação Económica”, maior for o grau atingido pela recessão.
que os resultados geralmente obtidos pelos em termos do agravamento do desequilíbrio modelos teóricos usados pelos economistas economia europeia que atingia 1,5% do PIB das fi nanças públicas de muitos Estados. A 2. A politica orçamental no contexto
obrigam a hipóteses ultra simplifi cadoras da União Europeia, embora 1,2% fosse obti- recuperação económica que agora começa da crise económica e fi nanceira
que os tornam muito distantes da economia do através do fi nanciamento dos respectivos a desenhar-se deve constituir o ponto de Para além do debate teórico, intelectualmen- e problemas reais. Neste sentido, as revisões países pelos seus orçamentos nacionais. partida para uma recalibragem dos desequi- te estimulante, podemos hoje verifi car que sucessivas das previsões levadas a cabo Para a comissão, os estímulos à actividade líbrios internos e externos dos diferentes na recente crise nenhum governo quis “pa- pelas mais prestigiadas agencias interna- económica deviam desenvolver-se no quadro países de modo a criarem condições para gar para ver”, isto é, nenhum governo assu- cionais mais não fi zeram do que aumentar de um conjunto de orientações. O estímulo enfrentar a nova crise que, ninguém sabe miu em matéria de politica económica real dramaticamente a desconfi ança em relação deverá ser i) atempado, temporário, dirigido

Source: http://www.janusonline.pt/popups2010/2010_1_2.pdf